Introdução
A política externa difere fundamentalmente de outras áreas de políticas públicas porque o discurso oficial frequentemente constitui a própria política. Enquanto os discursos presidenciais sobre educação, infraestrutura ou política econômica geralmente anunciam ou justificam ações governamentais futuras, as declarações sobre assuntos internacionais podem afetar imediatamente as relações diplomáticas, influenciar negociações, definir prioridades estratégicas e comunicar a posição de um Estado a governos estrangeiros. Na política externa, as palavras não são meramente descritivas; elas funcionam como atos políticos.
Essa característica é especialmente significativa no Brasil, cuja tradição diplomática tem enfatizado historicamente o diálogo e o multilateralismo. Os discursos presidenciais proferidos nas Nações Unidas, em cúpulas do BRICS, reuniões bilaterais, no G20 e em fóruns internacionais como a COP 30 fazem mais do que comunicar preferências governamentais. Eles contribuem para construir a reputação internacional do Brasil, definir aliados e moldar a interpretação do país sobre eventos internacionais.
Embora a política externa brasileira tenha sido amplamente examinada, pouca atenção tem sido dedicada à análise sistemática da retórica presidencial como um instrumento por meio do qual a política externa é construída. Os estudos existentes abrangem as ações diplomáticas, a tomada de decisão institucional ou negociações internacionais, tratando o discurso presidencial principalmente como uma fonte de comunicação política, e não como um objeto de análise em si.
No entanto, é importante destacar que a retórica presidencial merece atenção analítica independente, pois os discursos não apenas comunicam a política externa, mas moldam ativamente as narrativas pelas quais o Brasil se apresenta à comunidade internacional. Ao mesmo tempo, o discurso presidencial pode revelar tensões importantes entre princípios normativos, prioridades diplomáticas e o enquadramento seletivo de questões internacionais.
Desta forma, este artigo aborda a seguinte questão:
Como a retórica de política externa do presidente Lula constrói a identidade internacional do Brasil, e quais tensões e narrativas seletivas emergem desse discurso entre 2024 e 2026?
Metodologia
Para responder a essa pergunta, este estudo analisa um corpus composto por 112 discursos presidenciais coletados no portal oficial da Presidência da República (Planalto), onde são disponibilizados os pronunciamentos do Presidente da República. A seleção dos documentos foi realizada manualmente com base em critérios temáticos, sendo incluídos apenas discursos relacionados à política externa brasileira. Nesse sentido, o corpus é constituído por pronunciamentos proferidos em reuniões bilaterais com representantes de outros países, fóruns multilaterais, cúpulas internacionais e outros eventos de caráter internacional. O período analisado compreende janeiro de 2024 a abril de 2026.
A pesquisa combina técnicas de análise qualitativa e quantitativa. Inicialmente, foi realizada uma busca textual para identificar e contabilizar a ocorrência dos termos e temas selecionados. Posteriormente, cada ocorrência foi examinada em seu contexto discursivo. A análise busca compreender não apenas a frequência dos termos, mas também seus contextos de utilização, os padrões discursivos e as narrativas por meio das quais a política externa do Brasil é apresentada.
A análise concentra-se em três dimensões do discurso presidencial: a América Latina, principalmente Venezuela e Cuba, o engajamento do Brasil com o Sul Global como países do Oriente Médio e África e o enquadramento de desafios de segurança transnacionais. O estudo argumenta que, embora os discursos de Lula retratem consistentemente o Brasil como um defensor do multilateralismo, da soberania e da cooperação Sul-Sul, essa retórica é caracterizada por ênfases seletivas e tensões importantes em relação à democracia, a regimes autoritários e à segurança transnacional. Esses padrões revelam como o discurso presidencial funciona não apenas como comunicação diplomática, mas também como um mecanismo de construção de uma narrativa ideológica contra a hegemonia ocidental.
Figura 1: Nuvem de palavras
Levantamento baseado em 112 discursos presidenciais entre 2024 e 2026, excluindo termos neutros (“stopwords”).
Narrativa na Política Externa
A política externa é uma política pública, ou seja, um conjunto definido de medidas, decisões e programas utilizado pelo governo de um país. O objetivo dessa política é projetar e direcionar suas ações políticas no exterior. (Boreli, 2016)
Segundo Silva e Gonçalves, a política externa é a atividade por intermédio da qual os Estados relacionam entre si. As ações dessa atividade devem estar fundamentadas no interesse nacional.
A política externa do Brasil sofreu câmbios sobre o alinhamento com os Estados Unidos a partir de 1961 durante o governo de João Goulart, no qual deu-se início ao que chamamos de ‘Política Externa Independente’[1], com pausa durante os governos militares e retorno após a “redemocratização”. (Silva & Gonçalves, 2005).
Desde o primeiro governo Lula, a política externa brasileira foi marcada pela busca de maior protagonismo internacional, utilizando, entre outras estratégias, a comunicação política como instrumento para projetar os interesses nacionais.
Nesse contexto, os discursos presidenciais desempenharam papel fundamental na construção e na difusão da imagem do Brasil como uma potência emergente. Além disso, foram utilizados como uma forma de ampliar a influência do país nos fóruns multilaterais e reforçar sua candidatura a um assento permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas.
Destacam-se, especialmente, os pronunciamentos realizados na Assembleia Geral da ONU, utilizados como importantes ferramentas de comunicação política e de construção de narrativas estratégicas. Por meio desses discursos, o governo buscou legitimar suas posições, influenciar audiências internacionais e projetar o Brasil como um ator relevante na ordem internacional.
A importância da comunicação na política é conhecida e os discursos na politica externa são meios no qual os atores políticos podem construir um significado do passado, do presente e do futuro da política internacional no qual podem gerar influencia, expectativas e mudar o ambiente discursivo. Miskimmon, A., O’Loughlin, B., & Roselle, L. (2013).
Os atores políticos não apenas constroem representações sobre si mesmos e sobre os demais atores do sistema internacional, mas também selecionam estrategicamente quais aspectos da realidade serão enfatizados e de que maneira serão apresentados às suas audiências. Segundo Roselle, Miskimmon e O’Loughlin, esse processo envolve a escolha dos temas considerados mais relevantes e a definição dos enquadramentos interpretativos por meio dos quais esses temas serão compreendidos, com o objetivo de influenciar percepções, avaliações e comportamentos.
As narrativas, portanto, são construídas a partir da seleção e do destaque de determinados eventos, ações e elementos históricos, conferindo significado aos acontecimentos e orientando sua interpretação. Nesse sentido, uma mesma narrativa pode ser mobilizada em diferentes contextos, sendo utilizada tanto para legitimar determinadas posições políticas quanto para questioná-las ou contestá-las. Assim, as narrativas não constituem estruturas de significado fixas, mas sim construções dinâmicas e continuamente disputadas, reinterpretadas e adaptadas em função dos interesses de cada ator.
Desta forma, determinados temas recorrentes nos discursos do Lula são enquadrados de maneiras específicas. Ao selecionar quais aspectos de uma questão são enfatizados, os discursos contribuem para a construção de narrativas que atribuem significados particulares aos acontecimentos e orientam a percepção de comunidade internacional. Assim, os temas abordados pelo presidente não são apresentados de forma neutra, mas organizados dentro de enquadramentos discursivos que reforçam determinadas visões de mundo, prioridades políticas e posicionamentos internacionais. Os exemplos a seguir ilustram como esse processo de enquadramento ocorre na prática.
1) Narrativas Seletivas: América Latina
A análise dos discursos presidenciais revela que os temas da soberania e da não intervenção constituem elementos centrais da narrativa de política externa, especialmente quando associados a países como Cuba e Venezuela.
Entre os casos analisados, Cuba foi mencionada 32 vezes e a Venezuela 11 vezes, geralmente em contextos relacionados à crítica de sanções econômicas, à condenação de intervenções externas e à defesa do respeito à autodeterminação dos povos. Embora esses países sejam frequentemente alvo de críticas internacionais em razão de suas limitações democráticas e de direitos civis, os discursos presidenciais tendem a privilegiar a defesa de sua soberania diante de pressões externas, deslocando o foco do debate das questões internas para a crítica das práticas intervencionistas das grandes potências. Esse posicionamento contribui para a construção da imagem do Brasil como líder regional e representante dos interesses dos países vizinhos. Contudo, essa narrativa também evidencia tensões e possíveis contradições, uma vez que o discurso presidencial evita associar esses países à noção de ditadura e esse enquadramento principalmente para referências à experiência histórica da ditadura militar brasileira ou a episódios considerados violações da soberania e da ordem democrática, como a invasão da Embaixada do México em Quito por forças de segurança equatorianas para a prisão do ex-vice-presidente Jorge Glas. Dessa forma, observa-se que a aplicação de conceitos como democracia, soberania e autoritarismo varia de acordo com o enquadramento narrativo adotado, revelando a seletividade inerente à construção discursiva da política externa
2) Narrativas Seletivas: África, Irã e BRICS – Sul Global
A frequência com que determinados temas aparecem nos discursos presidenciais evidencia a centralidade atribuída à África e ao BRICS na construção da narrativa da política externa brasileira. A África é mencionada 159 vezes, tornando-se o tema mais recorrente entre os analisados, enquanto o BRICS aparece em 112 ocasiões, número significativamente superior às menções ao Irã, citado 16 vezes. As referências ao continente africano estão frequentemente associadas a desafios como fome, pobreza e desnutrição, mas também à ideia de uma parceria histórica e estratégica entre o Brasil e os países africanos.
Nos discursos, a África é apresentada como parceiro histório do Brasil com desenvolvimento compartilhado e interesses comuns. De forma semelhante, o BRICS é retratado como um dos principais instrumentos de fortalecimento do Sul Global, com destaque para suas reuniões, para a expansão do bloco por meio da incorporação de novos membros. Já as referências ao Irã aparecem principalmente associadas às críticas às sanções internacionais e a incapacidade do Conselho de Segurança resolver o conflito.
A recorrência desses temas sugere que a política externa presidencial busca projetar o Brasil como um articulador e porta-voz do Sul Global fortalecendo o apoio político que ampliem sua influência internacional.
3) Narrativas Seletivas: Segurança
Outro aspecto que merece destaque é a reduzida presença de temas relacionados à segurança transnacional nos discursos analisados. O termo terrorismo é mencionado apenas oito vezes, enquanto tráfico de drogas aparece em quatro ocasiões e narcotráfico em apenas duas. Além da baixa frequência, observa-se que essas referências não estão associadas a discussões mais amplas sobre os desafios internos de segurança enfrentados pelo Brasil, mas surgem predominantemente em contextos relacionados aos conflitos no Oriente Médio, às críticas às ações militares israelenses e aos Estados Unidos, especialmente à tentativa de aproximar conceitualmente o narcotráfico e o terrorismo no âmbito da agenda internacional de segurança.
Chama-se atenção o fato de que o discurso presidencial rejeita ou relativiza tentativas de equiparar o narcotráfico ao terrorismo, apesar de o narcotráfico representar um dos problemas mais graves de segurança pública do Brasil, com impactos diretos sobre a violência urbana, o fortalecimento de organizações criminosas e a estabilidade institucional. A atenção reduzida conferida a esses temas sugere que a agenda de segurança ocupa uma posição secundária na narrativa presidencial. Dessa forma, a baixa incidência de referências ao narcotráfico e ao crime organizado evidencia uma seleção temática que prioriza desafios externos e debates geopolíticos em detrimento de problemas que afetam diretamente a segurança nacional brasileira.
Discussão
A análise dos discursos presidenciais revela uma tentativa consistente de posicionar o Brasil como defensor de uma ordem internacional representativa e multipolar. Ao longo dos pronunciamentos, observa-se a construção de uma narrativa na qual o país se apresenta como porta-voz dos interesses do Sul Global, criticando as assimetrias da governança internacional e defendendo a ampliação da participação dos países em desenvolvimento nos processos decisórios globais. Temas como a reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas e a necessidade de fortalecer o multilateralismo aparecem de forma recorrente, reforçando a imagem do Brasil como um ator incentiva a democratização das relações internacionais.
Entretanto, uma análise mais aprofundada sugere que essa narrativa não está isenta de ambiguidades. Embora os discursos enfatizem princípios como autodeterminação dos povos, respeito aos direitos humanos e observância do direito internacional, a aplicação desses valores nem sempre ocorre de forma uniforme. Um dos aspectos mais significativos identificados na análise é a existência de uma assimetria discursiva na forma como diferentes atores internacionais são abordados. Em diversas ocasiões, os discursos apresentam críticas contundentes às potências ocidentais, especialmente aos Estados Unidos e seus aliados, associando suas ações a práticas intervencionistas, à violação do direito internacional e à perpetuação de desigualdades estruturais na ordem global. No entanto, essa mesma intensidade crítica raramente é observada em relação a governos não ocidentais que também são alvo de questionamentos internacionais quanto ao respeito às instituições democráticas e aos direitos humanos.
Essa dinâmica torna-se particularmente evidente nos casos de Cuba e Venezuela. Nos discursos analisados, ambos os países aparecem frequentemente associados a temas como soberania nacional, resistência a sanções econômicas e defesa da não intervenção. O foco recai majoritariamente sobre os impactos das medidas coercitivas internacionais e sobre a necessidade de respeitar a autodeterminação dos povos. Contudo, observa-se uma ausência relativa de referências às limitações democráticas, às denúncias de repressão política ou às violações de direitos humanos frequentemente apontadas por organizações internacionais.
Sob uma perspectiva analítica, essa seletividade pode ser interpretada como resultado de uma estratégia diplomática voltada para a preservação de alianças políticas e para o fortalecimento da cooperação entre países do Sul Global. No entanto, ela também produz questionamentos sobre a consistência normativa do discurso brasileiro. Se a defesa da democracia é apresentada como um valor universal, espera-se que ela seja aplicada de maneira relativamente uniforme, independentemente da localização geográfica ou do alinhamento político dos governos envolvidos. Quando determinadas violações recebem menor atenção que outras, abre-se espaço para interpretações segundo as quais a política externa estaria operando com critérios diferenciados, influenciados por considerações estratégicas e geopolíticas.
Uma situação semelhante pode ser observada na forma como os discursos abordam conflitos internacionais recentes. Em relação à guerra na Faixa de Gaza, por exemplo, os pronunciamentos analisados demonstram forte preocupação com a situação humanitária da população civil palestina e apresentam críticas contundentes às ações militares israelenses. Em princípio, essa postura está alinhada com princípios humanitários e com a defesa do direito internacional. Entretanto, críticos argumentam que os discursos dedicam menor atenção às ações de grupos armados responsáveis por ataques contra civis israelenses, o que contribui para a percepção de um enquadramento assimétrico do conflito. Mais uma vez, a questão central não reside necessariamente na legitimidade das críticas formuladas, mas na distribuição desigual da atenção e da responsabilização entre os diferentes atores envolvidos.
Essa narrativa encontra respaldo em importantes correntes teóricas das Relações Internacionais, especialmente nas abordagens pós-coloniais e nas perspectivas críticas que destacam os desequilíbrios históricos do sistema internacional. No entanto, a análise também sugere que a ênfase quase exclusiva na responsabilidade das potências ocidentais sobre problemas globais pode simplificar fenômenos complexos que envolvem múltiplos atores e múltiplas causas.
Nesse contexto, merece destaque a forma como determinados parceiros estratégicos são retratados. Países como Irã, por exemplo, aparecem nos discursos principalmente em contextos relacionados ao diálogo diplomático, à cooperação internacional e à defesa de soluções negociadas para crises regionais. Embora essa abordagem esteja em consonância com a tradição diplomática brasileira de privilegiar o diálogo, ela tende a minimizar aspectos frequentemente discutidos em outros fóruns internacionais, como denúncias de repressão política, restrições a liberdades civis e apoio a grupos terroristas. A ausência ou a reduzida centralidade desses temas contribui para fortalecer a percepção de que o discurso brasileiro privilegia determinadas agendas em detrimento de outras.
Os resultados também revelam que os discursos analisados atribuem grande importância ao conceito de Sul Global como categoria política e identitária. Mais do que uma simples referência geográfica ou econômica, o Sul Global é apresentado como uma comunidade de interesses compartilhados, unida por experiências históricas de marginalização e exclusão dos centros tradicionais de poder. Essa construção discursiva desempenha um papel importante na legitimação das demandas brasileiras por maior influência internacional. Contudo, ela também tende a obscurecer as profundas diferenças políticas, econômicas e institucionais existentes entre os países que compõem esse agrupamento, criando uma percepção de unidade que nem sempre se verifica na prática.
Em síntese, a análise sugere que os discursos presidenciais desempenham papel fundamental na construção da identidade internacional do Brasil e na legitimação de sua busca por maior protagonismo global. Entretanto, os resultados também indicam que essa narrativa é marcada por tensões entre universalismo normativo e pragmatismo político. A defesa da democracia, dos direitos humanos e do direito internacional aparece como elemento central do discurso, mas sua aplicação revela diferentes graus de ênfase conforme os atores e contextos considerados. Dessa forma, os pronunciamentos refletem não apenas valores e princípios, mas também escolhas estratégicas que evidenciam os desafios inerentes à atuação de potências médias em um sistema internacional caracterizado por disputas de poder, interesses concorrentes e múltiplas interpretações da legitimidade internacional.
Conclusão
Este artigo demonstrou que os discursos presidenciais constituem um instrumento relevante para compreender não apenas as prioridades da política externa brasileira, mas também a forma como o Estado busca construir sua identidade e projetar sua influência no sistema internacional. A análise revelou que os pronunciamentos desempenham papel ativo na formulação de narrativas sobre o lugar do Brasil no mundo, articulando valores, interesses e objetivos estratégicos por meio de uma linguagem que combina reivindicações normativas e ambições políticas.
Os resultados revelaram que os discursos analisados aparentemente clamam sobre multilateralismo, soberania e cooperação internacional, e também evidenciam uma estratégia de posicionamento internacional voltada à ampliação da influência brasileira. A análise sugere que o Brasil procura construir sua imagem como uma liderança legítima entre os países do Sul Global.
Nesse contexto, o apoio político a determinados governos, a defesa de narrativas multilaterais e a valorização de pautas associadas à autonomia dos países em desenvolvimento podem ser compreendidos não apenas como expressões de princípios diplomáticos, mas também como instrumentos de projeção de poder e de fortalecimento da posição brasileira no cenário internacional. Dessa forma, os discursos funcionam simultaneamente como mecanismos de legitimação normativa e como ferramentas estratégicas para a busca de maior protagonismo e influência global.
Contudo, a análise também revelou que essa narrativa convive com importantes ambiguidades. Casos como Cuba, Venezuela, Irã e Gaza evidenciam que fatores geopolíticos e estratégicos influenciam a forma como determinados acontecimentos são enquadrados e interpretados. Como consequência, emerge uma tensão entre a defesa de princípios universalistas e os interesses diplomáticos e alianças políticas.
Sob o ponto de vista teórico, os resultados reforçam contribuições do construtivismo ao demonstrar que a política internacional não é determinada apenas por capacidades materiais, mas também por ideias, discursos e processos de construção identitária. Os discursos analisados não apenas descrevem a realidade internacional; eles procuram moldá-la, definindo quais atores são considerados legítimos, quais problemas merecem atenção prioritária e quais interpretações devem orientar a ação política. Dessa forma, a linguagem torna-se um instrumento de poder e de influência internacional.
Por fim, este estudo contribui para o entendimento das Relações Internacionais ao demonstrar que a política externa não pode ser compreendida apenas por meio de decisões governamentais ou resultados diplomáticos concretos. Ela também é construída por meio de discursos, símbolos e narrativas que moldam percepções, legitimam ações e influenciam a posição dos Estados no sistema internacional. Nesse sentido, compreender os discursos presidenciais significa compreender não apenas o que o Brasil faz no mundo, mas também como busca justificar, explicar e legitimar sua atuação perante a comunidade internacional.
Referências
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Castells, M. (2009).Communication power. Oxford University Press.
Borelli, P. (2016).Política externa: O que é e por que é importante. Politize! https://www.politize.com.br/politica-externa-o-que-e-e-por-que-e-importante/
Ligiero, L. F. (2011). A autonomia na política externa brasileira: A política externa independente e o pragmatismo responsável: Momentos diferentes, políticas semelhantes? Fundação Alexandre de Gusmão.
Hudson, V. M. (2005).Foreign policy analysis: Actor-specific theory and the ground of international relations. Foreign Policy Analysis, 1(1), 1–30. https://doi.org/10.1111/j.1743-8594.2005.00001.x
Ministério das Relações Exteriores. (2025). Repertório de política externa: Posições do Brasil (2023–2024). Fundação Alexandre de Gusmão.
Silva, G., & Gonçalves, W. (2022). Dicionário das relações internacionais (2ª ed.). Editora Manole.
Miskimmon, A., O’Loughlin, B., & Roselle, L. (2013). Strategic narratives: Communication power and the new world order. Routledge. https://doi.org/10.4324/9780203106348
Almeida, P. R. de. (2017). Formação da diplomacia econômica no Brasil: As relações econômicas internacionais no Império (3rd rev. ed., Vol. 1). Fundação Alexandre de Gusmão.
[1] Conforme discutido por Eiras (2011), a politica Externa Independente foi o nome dado a reformulação da política externa brasileira em 1961 pelo chanceler Tiago Dantas durante o governo de João Goulart. Essa reformulação foi baseada em princícios de busca de novos mercados, não intervenção, soberania, e não alinhamento com os Estados Unidos.